Обязательное, общедоступное, платное

Первые пятнадцать лет российский рынок кабельного и спутникового телевидения существовал в правовом вакууме. Все существовавшие законодательные нормы и практика их применения учитывали лишь одну модель распространения телевизионных каналов, характерную для бесплатного или общедоступного эфирного телевидения. Операторы сетей кабельного телевидения прилагали немало усилий для совершенствования системы регулирования нового рынка услуг — платного телевидения, однако в течение более чем десяти лет эти усилия не находили отклика со стороны регулятора. Основной причиной этого было то, что ни руководители Министерства связи и массовых коммуникаций, ни руководители Роскомнадзора, ни руководители профильных комитетов Государственной Думы, к которым, в основном, были направлены обращения кабельных операторов, не придавали должного значения описываемым проблемам регулирования, поскольку считали их не столь важными, затрагивающими очень небольшой сегмент российской системы телевизионного вещания. Никто не верил ни в цифры, характеризующие распространение услуг кабельного телевидения, ни в прогнозы развития этого рынка. Все верили в доминирование системы эфирного распространения и не соглашались с тем, что ситуация в России когда-либо переменится. Документом, зафиксировавшим для истории это заблуждение, стала ФЦП "Развитие телерадиовещания в Российской Федерации на 2009–2015 годы", в которой, несмотря на все усилия операторов кабельного и спутникового телевидения, никакой должной роли ни сетей кабельного, ни сетей спутникового телевидения определено не было. В результате шанс привести регулирование в соответствие с возникшими новыми отношениями между участниками рынка телевизионного вещания был упущен.

 

Из всего комплекса проблем, имеющихся в отрасли кабельного и спутникового телевидения, в ходе связанного с принятием ФЦП процесса внесения поправок в законы о связи и о СМИ были решены только две: было снято бессмысленное для кабельного телевидения ограничение на количество каналов, на которые могут быть получены вещательные лицензии одной вещательной организацией, и в законе о СМИ появилось определение нового вида деятельности — распространение СМИ в неизменном виде без необходимости получения вещательной лицензии. Однако эти безусловно положительные сдвиги в российском законодательстве не носили комплексного характера и сопровождались наспех разработанным новым законодательстве об обязательных общедоступных телерадиоканалах. Последнее породило еще больше нормативно-правовых проблем, чем это было раньше, поскольку внутренние проблемы отрасли, когда и законы и процедуры контроля их исполнения были в одних руках — руках Министерства связи и подведомственного ему Роскомнадзора, были трансформированы во внешние, когда контроль за исполнением новых положений законодательства о распространении обязательных каналов стал осуществляться и независимыми от Министерства связи ведомствами, такими как Роспотребнадзор и ФАС.

 

Переломным в смысле понимания органами государственной власти значимости систем неэфирного распространения телевизионных каналов стал 2013 год. Именно в этом году Министерство связи подтвердило справедливость того, что уже сейчас более 60% населения страны принимает телевизионный сигнал не из сетей наземного эфирного вещания, а из сетей кабельного или спутникового телевидения, а также того, что к моменту завершения реализации ФЦП этот процент увеличится до 75–80%. Сети многопрограммного телевидения выходят на первый план во всем, что определяет развитие рынка телевизионного вещания, причем не только в отношении платного телевидения, но и в отношении бесплатного или общедоступного телевидения, поскольку измерительная панель, определяющая доходы, а следовательно, и облик российских обязательных и общедоступных телеканалов, будет охватывать, в основном, абонентов сетей кабельного телевидения. Поэтому в ближайшее время следует ожидать существенного повышения внимания Министерства связи к вопросам регулирования отрасли. 

 

Наискорейшего совершенствования требуют нормы законодательства, определяющие порядок распространения обязательных общедоступных телеканалов. Законодательство здесь сформировалось не на основе сложившихся на рынке отношений, а вопреки им. Все "обязательные" сегодня телеканалы распространялись и раньше всеми операторами. Большой необходимости что-то менять не было, кроме увеличения территории распространения каналов в наземном эфире, что достигается в результате реализации ФЦП. Однако закон определил ряд требований, причем сделано было это достаточно несбалансированно в отношении операторов связи, без "зеркальных" требований в сторону вещателей обязательных каналов. Самым проблемным является требование бесплатной трансляции обязательных общедоступных телеканалов для вещателей и для абонентов. Во-первых, это де-юре означает, что одна и та же услуга по доставке телевизионного сигнала должна предоставляться и абоненту, и вещателю, что противоречит здравому смыслу. Во-вторых, услуга связи не может быть бесплатной. Для достижения поставленных целей достаточно определить зафиксировать обязательность распространения без упоминания о бесплатности услуг связи, но определив законадательно бесплатность самого телевидения, то есть недопустимость взимания платы за право просмотра. Очевидно при такой конструкции кабельный оператор не смог бы требовать оплаты со стороны вещателя, поскольку он и без этого должен доставлять сигнал абоненту, который эту доставку и оплачивает. Так это работало в России в отношении основных федеральных каналов, так это работает во всех странах мира, в том числе в тех, где существует законодательство об обязательных телевизионных каналах. Допустимым, самым быстрым, но все же частичным решением проблемы может стать доработка "Правил оказания услуг связи в целях телевизионного вещания" с четким указанием, что услугами бесплатной трансляции могут пользоваться только те абоненты, которые оплачивают доступ к сети связи оператора на ежемесячной основе. Именно это намерено сделать Министерство связи в ближайшее время.

 

Уточнение условий доставки является не единственным изменением законодательства в области распространения обязательных телеканалов, которое может произойти в ближайшее время. Существует намерение увеличить число обязательных телеканалов до 15–20, а также предусмотреть определенный порядок нумерации этих каналов, по крайней мере тогда, когда оператор связи использует платформы цифрового телевидения, предоставляющие такую возможность. И если первое не вызывает особых трудностей, то вопрос нумерации требует серьезного обсуждения, поскольку в настоящее время в большинстве случаев нумерация каналов остается вопросом настройки телевизора абонентом, на что оператор повлиять не может. Кроме того, абоненты крайне негативно реагируют на какие-либо изменения в нумерации, происходящие помимо их воли. По всей видимости, для решения поставленной задачи необходима разработка некоторой дорожной карты, в результате реализации которой как операторами связи, так и вещателями и возможно, регулятором и надзорными органами в определенное согласованное всеми время произойдет изменение нумерации по всей территории страны.

 

Стихийное развитие рынка платного телевидения в отсутствие норм и единого подхода к регулированию привело к возникновению определенных угроз почти для всех участников рынка: кабельных операторов, вещателей общедоступных каналов, вещателей тематических каналов платного телевидения. Главные их них — существенное снижение доходов операторов от абонентских платежей вследствие демпинга рядом доминирующих операторов и постепенное размывание рекламных доходов не только между вещателями общедоступных каналов, но и между ними и вещателями платных каналов.

 

Например демпинг операторов спутникового телевидения стал возможен потому, что вещатели тематических каналов не ограничены никакими законами в своих возможностях предлагать разным операторам разные условия распространения. С какими-то операторами, например спутниковых платформ, они заключают договоры на получение услуг связи, платят им за эти услуги и распространяются как бесплатные каналы свободного доступа. С другими — кабельными операторами — они заключают лицензионные соглашения и требуют распространения в пакетах платного телевидения. В результате эти каналы присутствуют на рынке в двух формах — платной и бесплатной, что и определяет различие в тарифах конкурирующих друг с другом операторов многопрограммного телевидения. Четко требуя от операторов связи одинаковых условий предоставления услуг связи для любых потребителей, законодательство не предъявляет таких требований в отношении вещателей. Более того, законодательство вообще не определяет вещание как услугу, а лишь как вид деятельности. Следствием этого можно считать, например, следующий парадокс. Всем известно, что НТВ-плюс много лет осуществляет свою деятельность не на основе связной лицензии, а на основе вещательной, распространяя сигнал через эфир на основе договора с операторами спутниковой связи. Кажется, что никаких противоречий в этом нет, но регулятор хочет заставить НТВ-плюс получить лицензию на предоставление услуг связи и классифицировать его услуги абонентам как услуги связи. Однако при совершенно такой же схеме работы вещателей общедоступного телевидения никто не требует от них получения связной лицензии.

 

Всем понятно, что нормы регулирования условий распространения каналов платного телевидения могут отличаться от норм регулирования распространения каналов общедоступного телевидения. Например, могут отличаться условия распространения рекламы на этих каналах. Но сделать с этим сегодня ничего невозможно, поскольку законодательство вообще не определяет, что такое общедоступное и что такое платное телевидение. Платное телевидение — это услуга связи или какая-то иная услуга? Или это совокупность двух услуг: услуги связи и еще какой-то? Удивительно то, что недавно появившиеся обязательные общедоступные телеканалы в законе определили, а давно существующие каналы бесплатного эфирного (общедоступного, но не обязательного) и платного телевидения до сих пор в законе не определены. Не восполнив пробелы в понятийном аппарате отрасли, мы не сможем продвигаться дальше в направлении совершенствования законодательства.

 

Двойное толкование услуг платного телевидения привело к серьезной проблеме в области взаимоотношений с РАО по оплате авторских прав за сообщение музыкальных произведений по кабельным сетям. Кто должен осуществлять оплату? Законодательство построено таким образом, что РАО может требовать оплату прав за одно и то же использование дважды: и с вещателя, осуществляющего производство и распространение (просто по определению, в соответствии с законом), и с кабельной компании, выступающей в роли распространителя канала в неизменном виде на основе договора с вещателем. Результатом этого станет то, что кабельные компании будут оплачивать авторские права дважды. Нет ответа и на другой вопрос: кабельная сеть (система) коллективного приема сигналов эфирного телевидения — это часть системы эфирного распространения и она не порождает нового вида использования путем сообщения музыкальных произведений по кабелю, или это полноценная сеть кабельного телевидения? Несложные рассуждения, а так же мировой опыт показывают, что никакого нового вида использования музыкальных произведений в системах коллективного приема не происходит, но чтобы это стало очевидным, необходимо привести законодательство в области распространения каналов эфирного телевидения в соответствие с сутью деятельности всех участников и перестать навязывать кабельным компаниям требование о заключении лицензионных соглашений, согласившись с тем, что в области распространения эфирных каналов их деятельность является исключительно связной.

 

Наконец последней, недавно появившейся, но может быть, самой существенной проблемой отрасли является проблема доступа в жилые дома. Несовершенство существующего законодательства позволило управляющим компаниям развернуть настоящую кампанию террора по отношению к кабельным компаниям, требуя оплату за доступ в здания. Эти требования кажутся неправомерными, поскольку управляющие компании не обслуживают сети связи. Кроме того, оплата доступа в здания противоречит самой идее бесплатного для абонентов обязательного телевидения. Как оно может быть бесплатным, если сами жильцы многоквартирных домов через ТСЖ или управляющие компании требуют от операторов оплату каких-то услуг? Эта проблема требует немедленного решения путем внесения соответствующих поправок в Жилищный кодекс.

 

Проблем с нормативно-правовым обеспечением отрасли кабельного и спутникового вещания много, но кажется, что настал такой момент, когда и участники рынка, и регулятор готовы сделать решающий шаг на пути урегулирования всех или хотя бы большей части проблем, чтобы дать толчок дальнейшему развитию как широкополосных мультисервисных сетей, так и росту бизнеса российских вещателей общедоступных и тематических телевизионных каналов.